Спустя более года после падения в декабре 2024 г. режима Б. Асада сирийские власти продолжают сталкиваться с прежними проблемами, отягощенными последствиями затяжного конфликта. Одним из наиболее чувствительных вопросов остается пересмотр модели государственного управления, в том числе в части, касающейся степени централизации страны и полномочий местных органов. От того, каким образом будет выстроена эта система, напрямую зависит способность Дамаска удерживать контроль над регионами и обеспечивать предоставление населению базовых услуг.

На данный момент Сирийская Арабская Республика (САР) остается унитарным государством с особой системой административного управления. В рамках этой модели высшим уровнем территориального деления выступает провинция (мухафаза), через руководство которой осуществляется координация экономической, социальной и инфраструктурной политики. Ниже ее располагаются округа (манатык) и подокруга (навахи), отвечающие за непосредственную реализацию принятых «наверху» решений и регулирование повседневных процессов. Первичный уровень местного управления представлен муниципалитетами, на которые возложены задачи по обеспечению базовых услуг и взаимодействию с населением. Несмотря на формальное разграничение функций, все органы власти на местах остаются зависимыми от центра в вопросах финансирования, кадров и утверждения ключевых решений, что ограничивает их самостоятельность.

В данной вертикали губернатор провинции занимает ключевое положение. Он координирует работу всех административных звеньев на вверенной ему территории, контролирует распределение ресурсов и следит за исполнением решений. Через эту должность центральная власть сохраняет прямое влияние на региональную повестку и удерживает систему в единых управленческих рамках.

Вторым элементом выступают так называемые местные советы, созданные в 2011 г. законом № 107 «О местном управлении». Они представляют собой формально избираемые органы на каждом административном уровне (от провинции до муниципалитета) и отвечают за планирование, базовые услуги (дороги, санитария, коммунальная инфраструктура), а также представление интересов населения. При этом их функции во многом пересекаются с полномочиями губернатора. Такая конструкция была заложена намеренно, чтобы сочетать участие местного уровня в решении практических задач с сохранением контроля центра (через главу провинции) над ключевыми процессами. В условиях централизованной модели это позволяло распределить нагрузку, не допуская появления самостоятельных политических акторов на местах и обеспечивая выполнение единой государственной политики.

Указанная модель позволяла правительству Б. Асада осуществлять контроль в условиях конфликта, однако ее проблемы стали более заметны в постконфликтный период. Высокая степень зависимости регионов от центра приводит к задержкам в принятии решений, поскольку губернаторы де-факто вынуждены согласовывать каждый свой шаг в Дамаске. Более того, возникает неопределенность в полномочиях между главами провинций и местными советами, что усложняет реализацию проектов, размывает ответственность органов власти и снижает общую эффективность управления.

Помимо этого, в ходе войны государство в ряде регионов частично утратило способность напрямую управлять территориями, и эту функцию начали брать на себя локальные акторы. Племенные структуры обеспечивали безопасность и посредничество внутри своих сообществ, а местный бизнес и связанные с ним группы контролировали экономическую деятельность, логистику и доступ к финансированию. В результате возникли неформальные механизмы управления, при которых решения принимаются через договоренности между местными лидерами, а не через государственные институты. Данные структуры не обязательно противостоят центру, но действуют в значительной степени автономно и опираются на локальную легитимность. Это привело к появлению «параллельной власти», прочно встроенной в социально-экономическую ткань регионов, что усложняет задачу по восстановлению страны.

В этом контексте возникла необходимость качественного пересмотра текущей модели. С одной стороны, высокая степень централизации требует значительных ресурсов и может сталкиваться с указанным сопротивлением на местах. С другой – сирийские власти во главе с А. аш-Шараа могут не пойти на полноценную децентрализацию, опасаясь территориальной фрагментации в условиях кризиса.

Исходя из этого, Дамаск предпринимает попытки своеобразно подкорректировать систему, не ослабив центральную власть. Так, в феврале текущего года Министерство местного управления издало директиву № 13 в рамках закона № 107. Согласно нововведению, губернаторам были переданы дополнительные полномочия, включая распределение бюджетных средств, подписание инвестиционных соглашений, утверждение договоров аренды и управление административным персоналом. При этом данный подзаконный акт не устранил главную проблему системы – нечеткое разграничение функций между различными уровнями власти. Формально расширив полномочия губернаторов, он лишь создал еще бóльшую путаницу, поскольку местные советы сохранили схожие функции в области планирования и контроля. В результате возникла ситуация, в которой управленческие процессы стали быстрее, но сама структура осталась противоречивой.

По этой причине следующим шагом стала инициатива пересмотра самого закона № 107. Так, в конце марта была сформирована комиссия, задачей которой обозначено «устранение пересечений полномочий разных структур и повышение эффективности взаимодействия между уровнями власти». Предполагается, что местные советы будут в большей степени отвечать за планирование и непосредственный контроль, тогда как практическая реализация будет сосредоточена на уровне губернатора и его исполнительных структур. Это означает, что именно глава провинции получает возможность напрямую запускать проекты, распределять ресурсы и принимать кадровые решения без постоянного дублирования этих функций со стороны советов.

Дополнительно рассматривается расширение финансовых возможностей регионов. Это предполагает предоставление губернаторам большей свободы в распределении бюджетных средств, реализации проектов в пределах установленных лимитов. При этом ключевые источники доходов, в том числе стратегические ресурсы, крупные инвестиционные проекты и основные налоговые поступления, останутся под контролем центральной власти, что сохранит финансовую зависимость регионов и продолжит ограничивать их самостоятельность в реализации долгосрочной политики.

Если заявленные цели будут достигнуты, реформа затронет баланс внутри правящей элиты Сирии. Доступ к полномочиям губернатора означает доступ к распределению ресурсов, контрактам и административным решениям. Фактически главы провинций постепенно превращаются в один из ключевых уровней власти в стране, поскольку на них замыкается не только реализация решений, но и управление финансовыми потоками и кадровой политикой на местах. Это отражает более широкую тенденцию, при которой центральная власть делегирует часть функций, чтобы снизить нагрузку на административный аппарат и ускорить управление. Таким образом, речь идет не только о формальной реформе, но и о перераспределении влияния внутри политико-экономической системы.

Дополнительно нововведения могут использоваться как инструмент реинтеграции территорий с высокой степенью автономии (ас-Сувейда, Ракка и Хасека). В этих регионах сложились собственные механизмы управления, и попытки напрямую подчинить их центру сопряжены с долгосрочными рисками. Передача полномочий губернаторам позволяет в каждом конкретном случае выстраивать контроль через собственные механизмы включения местных автономных структур в систему, не разрушая полностью существующие практики. Это снижает издержки восстановления управляемости и позволяет постепенно реинтегрировать регионы в единое административное пространство.

Примечательно, что в случае с неподконтрольным регионом ас-Сувейда реформы также создают основу для будущих переговоров о статусе провинции. После событий июля 2025 г. и последующего вывода правительственных сил управление и безопасность оказались в руках местных друзских структур, что фактически закрепило элементы автономии. В этих условиях усиление роли губернатора может выступать как промежуточный механизм, позволяющий встроить регион в государственную систему без прямого силового давления, через постепенное согласование полномочий и функций между центром и локальными акторами.

Вместе с тем данная модель создает ряд проблем. Усиление роли губернаторов при слабости местных советов не устраняет базовые ограничения системы управления. Концентрация полномочий на уровне провинций повышает значение неформальных связей, поскольку доступ к ресурсам начинает в большей степени определяться взаимодействием с губернаторской вертикалью. В сирийском контексте это означает, что законы и процедуры на практике будут часто обходиться или дополняться личными договоренностями, связями и местными правилами. Это происходит потому, что формальные механизмы либо работают медленно, либо не учитывают локальные условия, и тогда акторы начинают действовать через более быстрые и привычные каналы. В результате возникает несоответствие между тем, как, согласно правилам, должна работать система, и тем, как она функционирует фактически. Даже если усиливается вертикаль власти и перераспределяются полномочия, это само по себе не гарантирует повышения эффективности, поскольку реальные управленческие практики продолжают опираться на неформальные механизмы, которые могут как дополнять, так и подрывать официальную систему.

Научно-аналитический портал "Восточная трибуна"